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LES NOUVELLES TENDANCES DE LA COMMANDE PUBLIQUE EN AFRIQUE

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Une administration sans juge ? La quête de l’Etat de droit administratif

Une administration sans juge ? La quête de l’Etat de droit administratif

 

Ibrahim David SALAMI

Agrégé des facultés de droit 

Vice-doyen Honoraire de la FADESP / UAC 

Directeur du Centre de Droit Administratif et de l’Administration Territoriale (CeDAT) 

Avocat au Barreau du Bénin 

                                           

Le Bénin passe pour l’une des rares démocraties modernes et stables d’Afrique. Un quart de siècle après, force est de constater que l’Etat de droit a été bâti par le haut : la Constitution interprétée et renouvelée par une Cour constitutionnelle des plus puissantes au monde dans sa fonction de régulation des pouvoirs publics. Il s’agit de l’Etat de droit constitutionnel.

Quant à l’Etat de droit administratif, il est plutôt négligé. L’une des manifestations de cette négligence qui arrange le pouvoir administratif réside dans la non installation des juridictions de fond chargées du contentieux administratif.

 

De fait, l’ordre juridictionnel administratif béninois est plus présent sur papier que devant le prétoire.

En effet, la réforme entreprise par la loi n° 2001-37 du 27 août 2002 portant organisation judiciaire en République du Bénin prévoit la création de chambres administratives au sein des tribunaux de première instance et des cours d’appel. Le Code de procédure civile, commerciale, sociale, administrative et des comptes s’inscrit dans la même dynamique.

Malgré cette législation permissive, le provisoire semble devenir permanent.

En effet, aucune chambre administrative n’a été installée jusqu’en 2015 au niveau des tribunaux de première instance encore moins au niveau des cours d’appel. D’où l’idée d’une administration sans juges de proximité. L’un des effets néfastes de cette situation réside dans la privatisation progressive mais certaine des matières administratives.

En effet, même en présence de contrat administratif, de travaux ou d’ouvrages publics, les juges judiciaires n’ont aucun scrupule à se déclarer compétents.

En matière administrative, les tribunaux de première instance sont censés connaître, en premier ressort, de tous les actes émanant des autorités administratives de leur ressort, précisément :

- les recours en annulation pour excès de pouvoir des décisions des autorités administratives ;

- les recours en interprétation des actes des mêmes autorités, sur renvoi des autorités judiciaires ;

- les litiges de plein contentieux mettant en cause une personne morale de droit public sauf les exceptions prévues par la loi ;

- les réclamations des particuliers pour les dommages causés par le fait personnel des entrepreneurs, concessionnaires et régisseurs de l’administration ;

- le contentieux fiscal.

La procédure suivie devant la chambre administrative des tribunaux de première instance est celle prévue par le code de procédure civile, commerciale, sociale, administrative et des comptes.

Les cours d’appel sont elles aussi dotées de chambre administrative, à s’en tenir aux textes légaux. Cette chambre est compétente pour connaître en dernier ressort de tous les jugements rendus par la chambre administrative des tribunaux de première instance de son ressort et frappés d’appel dans les forme et délai de la loi. On dénombre actuellement trois cours d’appel : celle de Cotonou, d’Abomey et de Parakou.

A ce jour, ces chambres administratives ne sont ni installées, ni fonctionnelles.

En attendant leur installation, la Cour suprême, la plus haute juridiction de l’Etat en matière administrative est juge de droit commun en premier et dernier ressort des décisions prises en Conseil des ministres.

Elle est aussi juge de cassation de toutes les décisions rendues par les juridictions d’appel et par les juridictions statuant en premier et dernier ressort.

En cas de cassation des arrêts ou jugements qui lui sont soumis, la chambre administrative peut, soit renvoyer l’affaire à une autre juridiction du même ordre, soit la renvoyer devant la même juridiction autrement composée. Les arrêts rendus par la chambre administrative s’imposent à la juridiction de renvoi. La chambre administrative peut régler l’affaire au fond :

- lorsqu’il existe des solutions divergentes entre les juges du fond et la cour suprême ;

- lorsque, après cassation d’un premier arrêt ou jugement, la décision rendue par la juridiction de renvoi est attaquée par les mêmes moyens.

En attendant l’installation des chambres administratives des tribunaux de première instance et des cours d’appel, la chambre administrative de la cour suprême est juge de droit commun en premier et dernier ressort, en matière administrative. Elle est aussi compétente en matière du contentieux électoral local.

Cette situation qui prive les justiciables d’une justice administrative de proximité commence à agacer les acteurs de la justice notamment les juges exerçant au niveau des tribunaux de première instance.

Etant donné que ces chambres sont prévues par la loi et que rien ne s’oppose légalement à leur installation, ces juges commencent à s’impatienter et entendent ne plus se laisser faire. 

Il est vrai que la Cour suprême qui bénéficie du monopole de règlement juridictionnel des litiges administratifs, fait savoir qu’il n’y a pas d’opposition radicale à installer les chambres administratives inférieures.

Il faut selon les juges de la Cour suprême, s’entendre sur les modalités de ladite installation.

Les juges du fond ont plutôt l’impression que la Cour suprême joue la montre et ont alors choisi d’adopter la politique du fait accompli pour forcer la main à la Cour suprême.

C’est ainsi que depuis la rentrée judiciaire 2015-2016, un certain nombre de tribunaux de première instance ont créé des chambres administratives en désignant des juges chargés de les animer. Il s’agit des TPI d’Abomey, de Lokossa, de Porto-Novo, d’Abomey-Calavi et de Ouidah.

Très concrètement, c’est par l’ordonnance du Président Faustin ANAGONOU, du 13 novembre 2015, fixant le nouveau calendrier des audiences au Tribunal de Première Instance de deuxième classe d’Abomey que les juges Antoine HOUEZE (Président), Freddy YEHOUENOU (1er Rapporteur) et Armand GOUNON (2é Rapporteur) ont été nommés. Il s’agit ici d’une composition collégiale qui est supposée siéger le dernier vendredi de chaque mois dans la petite salle du Tribunal.

Ces chambres administratives ne sont pas pour autant fonctionnelles puisqu’elles ne sont pas encore saisies par les justiciables sans doute non informés de leur installation.

Ces braves juges attendent donc leurs premiers dossiers.

Cela ne manquera pas de poser un certain nombre de problèmes dont deux me paraissent urgents et fondamentales:

- Le problème de la formation : les juges animant ces chambres n’étant pas spécialement outillés pour ce faire, l’Etat devrait se préoccuper de cette situation en assurant une formation appropriée aux juges qui les animent.

- En l’absence de chambres administratives au niveau des cours d’appel, dans quelles mesures les appels seront-ils traités ?

Il semble que cette question n’est pas de nature à émousser la détermination des juges des TPI puisque l’objectif de cette fronde est de créer l’incident en mettant le Ministère de la Justice devant ses responsabilités.

La Chambre administrative de la Cour suprême a donc intérêt à se soulager en se débarrassant de ses attributions provisoires qui alourdissent et ralentissent son office.

Si cette fronde venait à prospérer, l’Etat de droit administratif y gagnerait.

Les juges frondeurs mériteront alors qu’on leur dresse des lauriers.

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"Le droit de l'intolérance est absurde et barbare ; c'est le droit des tigres ; et il est bien plus horrible, car les tigres ne déchirent que pour manger, et nous nous sommes exterminés pour des paragraphes."
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